إعادة صياغة دور الحكومات
كيف تقوم المبادرات التنظيمية بإعادة تشكيل القطاع العام؟

محمد حسن يوسف
بنك الاستثمار القومي

 
شهدت الفترة من أواخر الثمانينات وأوائل التسعينات من القرن الماضي تحولا في هيكل القطاع العام على مستوى العالم، كانت بدايته في الدول المتقدمة. فقد بدأت الإدارة العامة في التحول تدريجيا من كونها نظم صارمة وهرمية يغلب عليها الطابع البيروقراطي، وهو الوضع الذي كان سائدا خلال معظم سنوات القرن العشرين، بدأت في التحول إلى نظم أكثر مرونة تعتمد على آليات السوق. ولم يكن هذا التغيير مجرد خطوة إصلاحية أو تغيير في أسلوب الإدارة، بقدر ما كان نابعا من التغير الذي طرأ على الدور الذي تلعبه الحكومة في المجتمع وفي طبيعة العلاقة السائدة بينها وبين المواطنين. كما أصبح يُنظر إلى النظم التقليدية للإدارة العامة نظرة ازدراء سواء من الناحية النظرية أو من الناحية العملية، ومن هنا فقد أصبح اعتماد العمل بنظم جديدة للإدارة العامة يعني ظهور نموذج جديد يحكم عمل القطاع العام.

وقد فرض هذا النموذج الجديد تحديا مباشرا لما كان يُنظر إليه فيما سبق على أنه من المبادئ الأساسية – بل وربما الخالدة – للإدارة العامة.
• وأول هذه المبادئ: أن الحكومات يجب عليها تنظيم نفسها وفقا لمبادئ الهرمية والبيروقراطية التي شرحها بوضوح عالم الاجتماع الألماني ماكس فيبر Max Weber عند تحليله للنموذج الكلاسيكي للنظم الإدارية. وقد ساد العمل بهذه المبادئ بصفة خاصة في مؤسسات القطاع العام، على الرغم من تمتعها بالقبول العام بل والتطبيق من جانب بعض المؤسسات الخاصة. وقد كان المفترض أن الالتزام الدقيق بهذه المبادئ سوف يوفر سبيلا وحيدا لتشغيل المنظمة، هو أفضلها على الإطلاق.
• وثاني هذه المبادئ، هو أنه بمجرد أن تقوم الحكومة بإحدى العمليات، فسوف تصبح موردا مباشرا للسلع والخدمات من خلال التنظيم الإداري. وكان التوريد المباشر هو إجراء التشغيل المعتاد حينئذ من الحكومات.
• ثالثا: كان من المفترض إمكان فصل الأمور السياسية والإدارية عن بعضهما البعض. فالإدارة هي عملية تنفيذ القواعد، في حين ينصب اهتمام السياسة أو الإستراتيجية على إرادة القيادة السياسية. وقد كان هذا مفترضا لضمان تحقق المساءلة.
• رابعا: كان يُنظر إلى الإدارة العامة على أنها نوع خاص من الإدارة، ومن ثم تتطلب وجود جهاز بيروقراطي كفء يتم توظيفه مدى الحياة، مع القدرة على خدمة أي قيادة سياسية تعتلي قمة السلطة على حد سواء، بغض النظر عن كونها ذات توجهات يمينية أو يسارية أو وسط.
وقد تعرضت كل هذه الحقائق للاختبار: فلم يعد توفير السلع والخدمات الحكومية يتم عن طريق الجهاز البيروقراطي فقط. كما قامت الحكومات باعتماد العمل بنظم الإدارة المرنة التي ابتكرها القطاع الخاص. كذلك أصبح بمقدور الحكومات التشغيل بطرق غير مباشرة بدلا من كونها موفر مباشر للسلع والخدمات.
وتتزايد الدعوات المطالبة بتطبيق آليات أفضل للمساءلة يتم تشغيل الجهاز البيروقراطي من خلالها بصورة منفصلة عن المجتمع. ولكن ضعف الآن تبني وجهة النظر القائلة بضرورة مساندة الظروف غير المعتادة للعمالة. وف الواقع، بينما تستحق جميع هذه النقاط مناقشة أعمق، فإن النقطة الرئيسية من هذا النقاش هي بطء حدوث أي تغيير إجمالي في مهام الوظيفة العامة خلال معظم فترات القرن الماضي.
وقد شهدت بداية التسعينات من القرن الماضي تدشين الكتابات التي تنادي بالبحث عن دور جديد للدولة في النشاط الاقتصادي. ومنذ ذلك الحين، ظهر نموذج جديد لإدارة القطاع العام في معظم الدول المتقدمة. وقد ظهر هذا النموذج الجديد تحت مسميات عديدة، لكن جميعها لها نفس المدلول، ومن ذلك:
- الاعتماد على مبادئ الإدارة العامة الجديدة managerialism
- الإدارة العامة الجديدة new public management
- الإدارة المعتمدة على السوق market-based public administration
- الحكومة " المنظمة " entrepreneurial government
وركزت هذه النظرة على داخل المنظمة، وتضمنت أن التغييرات الجوهرية مطلوبة، خاصة بالنسبة للعمالة، لكنها لم تشر إلى بعض الخصائص الرئيسية للإدارة العامة الجديدة. ولعل أهم هذه التغييرات هي ما جاء في النظر إلى تجديد دور الحكومة بحيث يصبح مماثلا لدور " المنظم " في النشاط الاقتصادي.
فمن المعلوم أن العنصر الرابع من عناصر الإنتاج هو المنظم Entrepreneur، الذي بدونه لا يمكن لعملية الإنتاج أن تنجح، إذ يقوم المنظم بدور هام في مزج وترتيب العناصر الثلاثة المتبقية – العمل ورأس المال والأرض – معا لتحقيق أقصى إنتاج ممكن من العناصر المتوافرة. فالمنظم وفقا لهذا الدور هو الذي يتحمل المخاطر نتيجة إنشائه للمشروع وقيادته له، ويترتب على هذه المخاطر عدم ضمان عائد ثابت له، وإنما يتمثل دخله في عائد يتذبذب بين الارتفاع والانخفاض، بما في ذلك احتمالات تحمل خسارة.
هذا هو الدور الجديد الذي كان على الحكومة أن تلعبه في فترة العشرين عاما الماضية. فبدءا من أوائل التسعينات من القرن الماضي تعالت الأصوات المنادية بإعادة صياغة دور الحكومة، لكي تقوم بدور مماثل لدور المنظم في عملية الإنتاج الخاص.
ونحاول فيما يلي التعرف على رؤية أوسبورن Osborne وجابلر Gaebler التي ناديا بتطبيقها في الولايات المتحدة، اشتقاقا من نظرتهما بأن الحكومة بحاجة " لإعادة صياغة دورها "، وهي النظرة التي قاما بعرضها في كتابهما الذي لاقى رواجا كبيرا وحقق نسبة هائلة من المبيعات بمجرد طرحه في الاسوق، والذي يحمل اسمReinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector.

وفي البداية يؤكد المؤلفان بأنهما يؤمنان بضرورة وجود الحكومة، وبأن الحكومة يمكنها أن تؤدي دورا هاما للاقتصاد أكثر مما يمكن للأسواق أن تفعله. إلا أنهما يريان أن الجهاز البيروقراطي لم يعد ضروريا ولا كفؤا، وأنه يجب استخدام الوسائل البديلة لهذا الجهاز، وذلك لما تمت ملاحظته من فشل المنظمات الحكومية المستمر في تقديم الخدمات الأساسية بأسلوب كفء أو ديمقراطي! وعلى ذلك فإنهما يحددان برنامجا مكون من عشرة نقاط للحكومة " المنظمة "، علما بأن كل نقطة من هذه النقاط تمثل فصلا مستقلا من فصول الكتاب:

1- الحكومة المحفزة Catalytic Government: القيادة بدلا من "التجديف" ( أو: التوجيه بدلا من تقديم الخدمات ):
على الحكومة أن تختار بمهارة فيما بين البدائل. فالحكومة المحفزة تفرّق بين القيادة، أو توفير التوجيه والإرشاد، وبين التجديف، أو القيام بإنتاج السلع والخدمات بطريقة مباشرة. ويعني ذلك أن الإدارة الحكومية تملك المراكب، وتستطيع تسييرها كذلك، ولكن عليها أن تترك مهمة التجديف لغيرها. والحكومات التي بقدرتها التمييز بين الإدارة والتجديف يمكنها الاستفادة من القطاعين الخاص والتطوعي بالإضافة إلى مؤسسات المجتمع المدني. وهكذا فالقطاع العام يرسم السياسة العامة التي من شأنها وضع خطة تحريك المراكب، بينما يقوم القطاع الخاص بتشغيل هذه المراكب والإسراع بحركتها. ويقدم المؤلفان أمثلة عديدة، مثل: إبرام العقود وتوفير المنح والإعفاءات الضريبية.
والمثال الواضح على هذه الوظيفة هو ما قامت به الحكومة مؤخرا من رفع سعر توريد القمح للمزارعين المحليين حينما ارتفعت أسعاره عالميا، فأدى ذلك لإقبال المزارعين المصريين على زراعته وزيادة المحصول المحلي منه.

2- الحكومة المملوكة للمجتمع Community-Owned Government: التمكين بدلا من تقديم الخدمة:
فالحكومة المملوكة للمجتمع تدفع بتقديم الخدمات بعيدا عن الجهاز البيروقراطي وباتجاه المجتمع، بمعنى أنها تعتمد على الآليات التنافسية لإيصال الخدمات للجماهير. ومضمون ذلك إتاحة فرص مشاركة الجماهير في تقرير الاستفادة مما توفره الحكومة عند اختيار السلع أو الخدمات التي يجدون فيها ما يناسب رغباتهم ويرضي توجهاتهم. والأمثلة تبين كيف أن دخول المجتمعات في الصورة يؤدي لتمكين الناس الذين يعتبرون المتلقين المحتملين للخدمات و تحقيق النتائج بأداء أفضل. ويتم ذلك من خلال الاعتماد على منظمات ومؤسسات المجتمع المدني المختلفة، والتي تعتبر أكثر التزاما تجاه المواطنين، بل وأكثر معرفة بمشكلاتهم المحلية كما أنها أكثر مرونة وفعالية.

3- الحكومة التنافسية Competitive Government: تشجيع المنافسة في توفير الخدمات:
يعتقد المؤلفان أنه يمكن تحسين كل من نوعية الخدمات الحكومية وتقليل تكلفتها من خلال المنافسة، وليس من خلال إجراءات إعادة التنظيم، كالخصخصة مثلا. فتدشين العمل بالمنافسة لا يعني بالضرورة أن الخدمة ستتحول إلى القطاع الخاص، بل إن الوظيفة الحيوية للمنافسة هي إنهاء الاحتكار الحكومي. فالمنافسة بحد ذاتها مدعاة للإبداع والتطوير، بل وتوفر حافزا قويا لإعادة صياغة دور الحكومات في المجتمع. كما أن المنافسة تعمل على تخفيض التكاليف، وترغم المحتكرين على الاستجابة لطلبات العملاء، وتؤدي لتشجيع التطوير والإبداع، كما تعمل على رفع الروح المعنوية لموظفي الحكومة وإثارة روح التحدي فيهم.

4- الحكومة صاحبة الرسالة Mission-Driven Government: التحول إلى المنظمات التي يحكمها القواعد:
تعبر الرسالة عن الغرض الذي من أجله وُجدت المنظمة والمهمة التي تختص بتنفيذها. فالحكومة التي يدفعها إنجاز رسالة معينة وتحقيق الأهداف تقوم بتحرير نفسها من الداخل، وذلك بإلغاء العديد من قواعدها الداخلية وتبسيط نظمها الإدارية جذريا، مثل نظم الموازنة والتوظيف والمشتريات، الأمر الذي يقود إلى تركيز الجهود ويوفر للقيادة مرونة الحركة والتصرف. ويتطلب ذلك من كل منظمة حكومية أن تكون واضحة بشأن الرسالة التي وُجدت من أجلها، ثم إطلاق الحرية للمديرين لإيجاد أفضل الوسائل لإنجاز هذه المهام، في حدود اللوائح القانونية. وعلى ذلك فإن تحويل المنظمات الحكومية إلى منظمات صاحبة رسالة يتطلب إعادة هيكلة تلك المنظمات، مع الالتزام بميزانيات مرنة يمكنها التجاوب مع الظروف المتغيرة التي يمكن أن تواجه تلك المنظمات.

5- الحكومة المعنية بتحقيق النتائج Result-Oriented Government: وذلك من خلال قياس المخرجات وليس المدخلات:
الحكومة المعنية بالنتائج تنقل المساءلة من المدخلات إلى المخرجات، أو النتائج. فهي تقيس الأداء وتكافئ المنظمات ذات الأداء الجيد، ولذلك فهي غالبا ما تحقق أهدافها بل وتزيد عليها. وهذا الاتجاه يعني في محتواه الارتقاء بالعمليات إلى مستوى عالٍ من الأداء. ويؤدي هذا الاتجاه إلى التقليل من الحاجة إلى البيروقراطية والروتين. كما يتطلب هذا الدور تطوير العديد من الأساليب الحكومية، كمنح الحوافز لتحقيق أهداف أكثر مما يجب، واستحداث نظم لمكافأة فرق العمل بدلا من الاعتماد على الحوافز الفردية، والتحول إلى نظم الإدارة بالنتائج وإدارة الجودة الشاملة.

6- الحكومة المعنية بالعملاء ( أو التي تسعى لإرضاء العملاء ) Customer-Driven Government: الوفاء باحتياجات العملاء وليس الجهاز البيروقراطي:
الحكومة التي تسعى لإرضاء بالعملاء هي تلك التي تبذل الجهد لتحقيق احتياجات العملاء ولإعطاء العملاء حق الاختيار بين المنتجين. فهي تستخدم استطلاعات الرأي ومجموعات الضغط وصناديق الاقتراحات أو الشكاوى والبريد الالكتروني والاتصال المباشر لسماع صوت عملائها ومعرفة آرائهم، وتضع الموارد في أيدي العملاء. إن توفير احتياجات العملاء هو منهج يتسق مع بيئة المنافسة التي ستتزايد وتيرتها في المستقبل، وبدون ذلك فإن المنظمات التي لن تهتم بزبائنها سوف تواجه مخاطر فقدان الدور وأزمات الانكماش. ويعمل هذا الدور الجديد للحكومة على علاج القصور الحالي لمعظم الأجهزة والمصالح الحكومية، التي لا تعرف بالضبط من هم عملاؤها. من هذا المنطلق فإن السمة الجديدة للحكومة هي أنها تتصف بسرعة الاستجابة لاحتياجات عملائها وطلباتهم، بحيث تبدو وكأن عملائها هم الذين يسيّرونها.

7- الحكومة المدارة كمشروع ( أو حكومة إدارة الأعمال ) Enterprising Government: تحقيق الربح بدلا من الإنفاق:
الحكومة التي تعمل بعقلية المشروع التجاري تشدد على تحقيق الأرباح وليس على إنفاق الأموال. فهي تتقاضى الرسوم من المستخدمين، كما تستخدم الحوافز لتشجيع المديرين على جني الأرباح. فلا يجوز أن يتم التصرف في الموارد، التي هي نادرة، إلا في ظل فكرة إمكان إعادة إنتاجها مع تحقيق هامش ربح يمكّن من تأمين استمرار الحكومة في أداء وظائفها. فالحكومة التي تعمل بهذه العقلية يمكنها تحقيق إيرادات تزيد على المطلوب منها من نفقات، وذلك من خلال استثمار ما لديها من موارد. ويدفع على هذا الاتجاه أن الديون الحكومية تمثل مصدر تكاليف باهظة على الشعوب، فالحكومة التي تستدين تشبه الشركة التي تستدين، ولذا يكون من الضروري تغيير هذا الاتجاه.
ويعتمد هذا المبدأ على تفعيل حافز الربح لدى الحكومة، وتقاضي رسوم من المستخدمين، والقيام بالاستثمارات بالاعتماد على الإيرادات المتوقعة، وتحويل المديرين إلى منظمين. ولكن يعاب على هذا الاتجاه – كما هو واضح – أن الفقراء هم الذين سيتحملون فاتورة تطبيق هذا المبدأ. فقد كان الشائع أن الحكومات تقدم خدماتها مجانا للجميع. ولكن عند تقاضي رسوم لقاء توفير هذه الخدمات، دون توفير إجراءات موازية تدعم موقف الفقراء، فإن محصلة ذلك أن يزداد وضع الفقراء في المجتمع تدهورا!!

8- الحكومة اليقظة Anticipatory Government: الوقاية خير من العلاج:
تسعى الحكومة اليقظة لمنع المشاكل بدلا من توزيع الخدمات ثم تصحيح ما ينجم عن ذلك من أزمات. فهي تعيد صياغة نظم الموازنة والنظم المحاسبية ونظم المكافآت من أجل توفير حوافز ملائمة. وفي الواقع فإن هذا أمر ينسجم تماما مع فكرة ندرة الموارد البشرية والمادية في المنظمات الحكومية. كذلك فإن فكرة وجوب أن يكون الأداء صحيحا تتسق تماما مع متطلبات الجودة، وهو ما يؤدي إلى التميز، الذي هو قاعدة الارتكاز في بناء القدرات التنافسية.

9- الحكومة اللامركزية Decentralized Government: من النظام الهرمي إلى المشاركة والعمل كفريق واحد:
الحكومة اللامركزية تنقل سلطة صنع القرار إلى الأفراد والمنظمات في أسفل النظام الهرمي للمنظمات. فهي تعيد هيكلة المنظمات وتقوم بتمكين الموظفين وخلق شراكات فيما بين العمالة والإدارة. وقد أصبح التوجه إلى اللامركزية أمرا سهل المنال وقابلا للتحقيق بفضل التطور الهائل في نظم المعلوماتية وطرق الاتصال الحديثة وزيادة مستوى كفاءة الموارد البشرية.
وقد قطعت الحكومة شوطا كبيرا في هذا المضمار، إذ تبنت العمل بمبادرة اللامركزية المصرية، حيث يركز هذا المشروع في مرحلته الأولى على ثلاث محافظات استرشادية هي البحيرة وأسيوط وقنا.

10- الحكومة المتجهة للسوق Market-Oriented Government: التغيير بالقوة من خلال السوق:
الحكومة المعنية بالسوق تستغل آليات السوق بدلا من البرامج الإدارية لتوفير السلع والخدمات للعامة. فهي تعيد صياغة نفسها من خلال تطبيق الحوافز المعتمدة على السوق. وذلك لأن الاهتمام بعوامل السوق يحقق مزايا كبيرة، فهو يؤدي إلى زيادة المنافسة وتطبيق اللامركزية، كما يتيح للأفراد حرية الاختيار واتخاذ القرارات وربط الأداء بالإنتاج. ومن أمثلة هذا التوجه ما توفره الحكومة الآن من خدمات الكترونية عبر الانترنت لتلبية احتياجات المتعاملين معها بسهولة ويسر.

11 من رمضان عام 1429 من الهجرة ( الموافق 11 من سبتمبر عام 2008 ).